헌법재판소는 우리나라의 수도가 서울이라는 사실이 불문 헌법을 형성하고 있고 따라서 수도를 이전하려면 헌법 개정에 준하는 절차를 밟아야 한다는 논리를 내세웠다. 그러나 불문 헌법이 과연 성문 헌법과 동일한 효력을 갖는 것인가 여부를 놓고 치열한 법리 공방이 벌어질 전망이다.
김상경 동국대학교 법학과 교수는 “관습 헌법 개념은 성문 헌법 국가에서는 적극적으로 쓰는 개념이 아니”라면서 “헌법재판소가 불문 헌법 개념을 끌어들인 것은 의외”라고 말했다. 김 교수는 “불문 헌법은 성문 헌법이 가지고 있는 내용을 보완하는 것인데 다른 성문 헌법 국가에서는 불문 헌법에 성문 헌법만큼 비중과 효력을 부여하지 않는다”고 덧붙였다.
장영수 고려대학교 법학과 교수는 “성문화되지는 않더라도 자명한 법 원리라는 게 있다”고 불문 헌법의 존재와 그 필요성을 인정하면서도 “불문 헌법이라고 해서 전혀 바꿀 수 없는 것은 아니”라고 지적했다. 장 교수는 특히 “불문 헌법의 개정 절차를 성문 헌법과 똑같이 한다는 것은 법리적으로 문제가 있다”고 설명했다.
장 교수는 “수도가 서울이라는 게 불문 헌법에 해당하느냐를 따지기 이전에 불문 헌법의 효력과 비중을 어디까지 볼 것인가, 그리고 그 개정 절차를 놓고 논란이 확산될 것으로 보인다”고 덧붙였다.
익명을 요구한 한 헌법학 전공 교수는 “민주적 정당성을 갖는 대통령과 국회가 만든 법률과 정책이 헌법재판소에 의해 파기된 경우”라며 “헌법을 위반했다면 수긍을 하겠는데 ‘불문’ 헌법을 위반했기 때문에 위헌이라는 논리는 민주적 정당성이라는 측면에서 볼 때 문제가 많다”고 주장했다.
이 교수는 “지금까지 불문 헌법에 대한 어떤 논의도 학문적 연구도 없었다”며 “수도가 서울이라는 게 불문 헌법에 해당된다는 걸 누가 결정하느냐”고 반문했다. 이 교수는 “국민의 이름을 빙자한 헌재가 느닷없이 불문 헌법이라는 개념을 들고 나와 정당한 대통령으로서 할 수 있는 정책을 뒤집었다”고 강조했다.
그러나 현실적으로 최고 헌법기관인 헌재 결정이 내려진 이상 정부가 이 결정을 뒤집을 수 있는 가능성은 전혀 없다. 학문적인 논란은 가능하지만 법리적 공방은 불가능하다는 이야기다. 법학과 교수들도 이 부분에 대해서는 의견이 모두 일치한다.
헌재의 위헌 결정에 따라 신행정수도건설특별법의 효력은 즉각 중지되고 연기·공주 지역에 대한 현장 조사나 예정지구 지정, 중앙행정기관 이전작업 등 이 법과 관련한 모든 정부 작업이 일체 중단된다.
특히 헌재가 헌법 130조에 따라 헌법 개정에 준하는 절차를 밟아야 한다고 결정을 내린 이상 신행정수도 이전이 계획대로 추진되려면 정부는 대통령과 국회의 발의에 따라 국회의원 과반수 출석과 3분의 2 이상 찬성을 거쳐 국민투표를 실시해야 한다.
소수 의견에서 나온 것처럼 수도 이전이 헌법 72조, 국방과 통일 기타 국가 안위에 해당하는 중요 정책에 해당된다면 국민투표에 부치기만 하면 되지만 130조 위반이라면 헌법 개정에 준하는 훨씬 까다로운 절차를 밟아야 한다는 이야기다. 결국 현재 정치권 분위기를 볼 때 신행정수도 이전은 사실상 백지화됐다는게 헌법학 전문가들의 의견이다.
이정환 기자 top@leejeonghwan.com